法教义化的宪法解释则是遵循一定法律解释方法而展开的对宪法文本的阐释。

[33]参见刘权：《论个人信息处理的合法、正当、必要原则》，《法学家》2021年第5期，第13页。（一）概念表达的逻辑悖谬 1.客观法概念表达的关系错位 个人信息基本权作为客观法，是既有个人信息国家保护义务理论的基本前提。

[34][德]格奥格·耶利内克：《主观公法权利体系》，曾韬等译，中国政法大学出版社2012年版，第46页。从字面分析，间接效力是法律效力的一种形式，遵循法律效力的一般原理。[24]张翔：《基本权利在私法上效力的展开——以当代中国为背景》，《中外法学》2003年第5期，第554页以下。[33]第7条、第23条、第48条关于个人信息处理应当遵循公开、透明原则，处理个人信息应当在事先充分告知的前提下取得个人同意，个人信息处理者有义务对信息处理规则进行解释说明的规定，可被解释为设定了个人信息处理者遵循正当程序原则的义务。信息主体和数据企业均是私主体，保护个人信息免受数据企业侵犯，似乎应属私法调整范围。

从宪法学的研究路径分析，个人信息国家保护义务理论属于部门宪法学范畴。宪法规范主要包括基本权利规范、国家机构规范和国家目标条款。中央立法保留事项中包含了很多不确定法律概念，对此可以在尊重地方差异性的基础上作尽可能为地方保留立法空间的解释。

而由地方立法机关制定的法，有时因过多考虑了地方实际需求偏离了中央立法的要旨，或者为了遵从国家法制统一原则，创制了不少基本无用的睡眠条款。另一方面地方立法机关因立法权所限，难以从本地行政执法的实际需要进行立法。[7]这是一个通过规则调整较好地处理地域差异性问题的例证。因此，面对区域差异性，中央立法机关在处理央地关系过程中，在关注纵轴关系的同时，也必须将横轴的区域关系纳入立法决策范围。

四、匹配地方差异性的立法技术 在中央与地方共享的立法事项中，中央立法应当引入留白式立法和框架性立法技术，满足地方差异性的需求。[1]这一处理央地关系矛盾的基本准则为《宪法》第3条第4款所确认，即中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

地方政府既要发展经济又要稳定社会，如果手中只有与地方实际情况不一致甚至完全脱离当地实际需求的中央法规范，手中只有细化中央法规范的规定权，却没有足够的法规范创设权，那么违法行政等受人诟病的状况就不可避免。央地关系是分析地方差异性的主轴，其基本要义是，为了确保中央的统一领导，在尊重地方差异性的前提下，给予地方一定的处理地方性事务的权力。[12]也有学者认为：框架性立法是指该类立法原则上不对某种行为特征或惩处方式作出具体规定、仅仅指出该类行为属哪一法律规范第×条第×款所规定。与立法事项留白相比，这种立法技术适用于满足地方差异性中某一个具体问题的需求。

认识与把握地方差异性，可以从作为纵轴的央地关系和作为横轴的区域关系两个维度切入。综上，本文可以得到一个结论：区域差异是决定区域立法差异的重要因素。但或许因《立法法》制定者对地方差异性认知不够，又过分强调立法权向中央集中，《立法法》有关立法权配置的规定与《立法法》第6条规定之间仍然存在紧张关系。二、切入地方差异性立法的维度 地方差异性构成了宪法确立国家基本制度的事实基础。

对此，本文拟从地方差异性为切入点，从央地关系和区域关系两个维度，阐述国家立法制度回应地方差异性的规范内容，进而在国家法制统一和因地制宜的立法原则框架中，分析回应地方差异性的立法面向和匹配地方差异性的立法制度，最后提出对地方差异性立法应当确立的限定规则。如统一分配地方市、县每年建设用地指标的计划性，导致了经济发达的市、县建设用地指标不够用，制约了经济的进一步发展，而经济欠发达的市、县建设用地指标却用不了，那么能不能允许通过地方立法建立一个用地指标交易制度呢？在现行中央立法框架中，地方是没有这个立法权的。

（3）地方变通性立法可以改变法律、行政法规的规定，但不得与宪法相抵触。在类似这样问题上，中央应当正视地方区域之间的差异性，如果中央立法条件不够成熟，可以允许地方作一些探索性立法。

[6]又如，虽然国家用司法职业资格考试统一了从事司法职业的法官、检察官和律师最低限度的职业门槛，但若在合格线划定时不考虑区域差异，可能会导致西部地区法官、检察官和律师严重欠缺。自1978年改革开放以来，东部基于传统形成的比较优势获得了更好的发展条件。也正是如此，《宪法》才有充分发挥地方主动性、积极性之规定。从这些地方立法看，基本权利保护缺失具有普遍性，网格化管理作为一种技术手段，它只不过是传统政治思维（包括帝制时代的统治思维）主导的社会控制或社会管理方式的一个延续，只是它凭借现代高科技将这种方式推向了极致而已。[2]然后，对于200元或者3000元的实际价值因地方差异而不同，其适用的实际效果就未必与立法原旨一致。如涉及民事基本制度的理解，2004年某省人大常委会就是否能通过地方性法规对民防工程的产权登记进行规定提出询问，全国人大常委会法工委答复时就明确指出，关于人民防空工程设施的登记问题，如属不动产产权登记，则涉及民事法律基本制度。

（二）横轴：区域关系 区域关系，即地方区域之间的关系。[3]参见1996年《行政处罚法》第11条规定。

在城乡二元户籍制度之下，公民自由流动受到了严格控制，一个公民难以逾越城乡界线的等级社会逐渐形成。对此，有的省市立法机关根据本地实际情况，在地方立法中作出了禁止摩托车进入高速公路的规定，但因中央立法并无此禁止性规定，在实施一段时间后只好废止。

如果中央立法不作目的性指引，那么地方立法一方面可能在国家法律体系内引起法律价值目标之间的冲突，另一方面中央框架性立法也难以达到立法目的。但立法决断内容是否正确、可行，则取决于立法者决断时相关立法资讯是否充分、准确、全面。

《立法法》73条第2款规定的地方先行性立法是在没有法律、行政法规的框架之下，地方立法机关对不属于中央立法保留事项所作的一种创制性立法，不存在突破法律、行政法规的框架之说。在立法过程中，当遇有多个可供选择的立法方案时，就需要立法机关及时作出立法决断，以推进立法程序，及时完成立法。本文并非要否定平均值的立法方法，如在统一市场原则下有关调节市场经济方面立法，平均值立法或许是一种较优的方案。不得抵触上位法的法理基础是国家法制统一，它具有中央立法权限定地方立法权的功能。

（一）中央留白式立法 所谓中央留白式立法，是指中央立法机关基于地方差异性的需求有意留下的法律空白，由地方立法机关根据当地实际情况加以补充。经过40多年的发展，东西区域之间的差异不仅仅是GDP的数量，而且已经扩展到政治、经济、文化等社会的各个方面发展的质量。

对此，有学者认为，全国人大常委会法工委从严解释之后，地方立法出于规避‘立法风险的考虑，只能从更严格的角度理解，回避这些领域。从这个意义上讲，《立法法》第73条第1款第2项所谓的地方性事务，只不过是如同一辆中央立法权与地方立法权的共享单车。

在中央统一领导体制下，地方是中央一体化统治下的主体，有服从中央统一领导的义务。在国家法制统一原则之下，中央立法通常是以地方经济与社会发展状况来确定某项立法的平均值，而这种平均值有时难以顾及地方差异性。

中国这么大，不让一些地方搞改革怎么行？但是只要允许改革，就要承认法律可以不遵守、可以先突破、可以先试验着改变，而往往中国有些法律的改革必须经过实验，必须实验以后证明合适才能上升为全国性的法律。从国家法制统一原则推导不出中央立法可以占有全部立法事项的结论。从人类学上看，不同的人类群体在长期的共同生活中发展出了不同的秩序范式与观念，这些不同的秩序范式与观念蕴涵着不同的规则。如关于摩托车能否上高速公路行驶的问题，中央立法机关认为这是全国必须统一规定的问题。

如果他们不了解乡下的事情，不知十里不同风，百里不同俗的奥妙，那么他们所立的法在乡下执行可能难以产生预期的法效果。如《行政处罚法》第12条第3款第1句规定：法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。

基于国家法制统一原则，全国人大常委会有对地方变通性立法权行使事后合宪性备案审查权。立法后评估是对立法实施效果的评介，以立法后评估结论指引立法机关调整立法平均值的平衡点。

参见席涛：《立法评估：评估什么和如何评估（下）——以中国立法评估为例》，载《政法论坛》2013年第1期。此为确立本规则的宪法依据。